調(diào)查權(quán)歸調(diào)查部門(mén)，處罰權(quán)歸審理部門(mén)。這項(xiàng)２００２年開(kāi)始探索的看似簡(jiǎn)單的制度設(shè)計(jì)，打開(kāi)了證券執(zhí)法的創(chuàng)新之門(mén)。經(jīng)過(guò)十余年的改革實(shí)踐，以“查審分離”為核心的資本市場(chǎng)行政處罰體制已經(jīng)基本確立，不僅規(guī)范了證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法行為，也提高了行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。

?從“查審一體”到“查審分離”

?相對(duì)于執(zhí)法而言，市場(chǎng)永遠(yuǎn)走在前邊。證券執(zhí)法制度的改革創(chuàng)新正是為了適應(yīng)市場(chǎng)變化的需要。

?１９９２年證監(jiān)會(huì)成立時(shí)，并未設(shè)立一個(gè)單獨(dú)部門(mén)負(fù)責(zé)證券、期貨案件的查處。根據(jù)個(gè)案情況需要，僅在法律部設(shè)專人負(fù)責(zé)當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上某些個(gè)案的查處工作。直到１９９５年，證監(jiān)會(huì)才成立稽查部，專門(mén)負(fù)責(zé)證券、期貨市場(chǎng)違法行為的查處，隨后更名為稽查局。

“在這個(gè)階段，調(diào)查和處罰的權(quán)力都集中在稽查局，是‘查審一體’的?！敝袊?guó)證監(jiān)會(huì)行政處罰委有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

?此后，２００２年４月２５日，證監(jiān)會(huì)公布實(shí)施了《關(guān)于進(jìn)一步完善中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰體制的通知》，貫徹落實(shí)“查審分離”的決定。根據(jù)通知，案件調(diào)查與審理分開(kāi)，調(diào)查由稽查部門(mén)負(fù)責(zé)，審理由處罰委作出，具體事宜由法律部承辦。處罰委由會(huì)內(nèi)各部門(mén)副主任以上領(lǐng)導(dǎo)和各派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組成。

?近些年來(lái)，證監(jiān)會(huì)不斷完善“查審分離”制度。為了提高處罰部門(mén)的獨(dú)立性和專業(yè)性，證監(jiān)會(huì)于２００６年設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的處罰委及辦公室，實(shí)行行政處罰案件行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審理的專門(mén)化、專職化和專業(yè)化。

?“這在我國(guó)行政管理體系中尚屬首例，不僅是我國(guó)行政處罰執(zhí)法體制的重大創(chuàng)新，也是我國(guó)金融監(jiān)管具體模式的重大變革?！薄∏迦A大學(xué)法學(xué)院教授湯欣說(shuō)。

?內(nèi)部制衡讓執(zhí)法更規(guī)范有效

?實(shí)際上，“查審分離”制度在一些發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)早有實(shí)踐。記者獲得的資料顯示，從２０世紀(jì)３０年代起，特別是本世紀(jì)以來(lái)，不少發(fā)達(dá)國(guó)家在金融監(jiān)管執(zhí)法體制方面均有重大變革。這些市場(chǎng)的執(zhí)法體制一方面強(qiáng)調(diào)處罰部門(mén)及其組成人員的獨(dú)立性、專業(yè)性，樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威；另一方面在處罰程序中引入司法或準(zhǔn)司法元素，強(qiáng)化執(zhí)法公正。同時(shí)，這些市場(chǎng)普遍存在和解機(jī)制，保障執(zhí)法效率。

?為了優(yōu)化制度，中國(guó)證監(jiān)會(huì)從２０１３年開(kāi)始推出系列改革措施，進(jìn)一步完善“查審分離”執(zhí)法體制。這些措施包括：強(qiáng)化查審部門(mén)之間的銜接配合，建立案件“快速處理機(jī)制”；盤(pán)活內(nèi)部資源，全面授予證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)；將原來(lái)的雙層審理改為一層審理；啟動(dòng)委托證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作；探索建立行政和解制度，開(kāi)展行政和解試點(diǎn)。

?“‘查審分離’改變了證監(jiān)會(huì)成立以來(lái)實(shí)行的調(diào)查、審理由稽查部門(mén)一管到底的做法，確立案件調(diào)查與審理部門(mén)相互配合、相互制約機(jī)制，初步建立起了分工明確、職責(zé)清晰、程序規(guī)范的處罰執(zhí)法體制。這項(xiàng)改革有效地規(guī)范了證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法行為，提高了行政執(zhí)法的效率和質(zhì)量。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授葉林說(shuō)。

?嚴(yán)打違法違規(guī)成效顯著

?一組數(shù)字值得關(guān)注。根據(jù)證監(jiān)會(huì)提供的資料，自２００６年處罰委成立以來(lái)，罰沒(méi)款總金額超過(guò)２０億元，結(jié)案率保持在９０％以上，涉及行政訴訟的復(fù)議率從２００６年的１５．６％下降為２０１３年的６．９８％。

“從‘查審分離’體制運(yùn)行多年的情況看，該項(xiàng)創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)正在逐步顯現(xiàn)，對(duì)于證券執(zhí)法的效率和質(zhì)量均有明顯的促進(jìn)作用?！睖勒f(shuō)。

　　數(shù)據(jù)顯示，證監(jiān)會(huì)行政處罰委自２００６年１０月成立至２０１４年１２月底，共審結(jié)案件６８７件，作出４９６項(xiàng)行政處罰決定書(shū)和１３５項(xiàng)市場(chǎng)禁入決定書(shū)。

　　而在２０１０年至２０１３年期間，美國(guó)證監(jiān)會(huì)由行政法官簽署的初步裁定為１５２件；香港證監(jiān)會(huì)２０１３至２０１４年度采取重大紀(jì)律行動(dòng)結(jié)案的案件為６５件；英國(guó)金融行為監(jiān)管局２０１２－２０１３年度共作出罰款決定５１件。與這些國(guó)家和地區(qū)相比，中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政程序結(jié)案數(shù)量和結(jié)案速度都處于較高水平。

?在沒(méi)收違法所得和罰款兩種最為常見(jiàn)的財(cái)產(chǎn)處罰之外，中國(guó)證監(jiān)會(huì)還經(jīng)常使用多種處罰手段的組合進(jìn)行處罰，近８年間對(duì)１５３５名個(gè)人給予警告，對(duì)３２８人采取市場(chǎng)禁入措施，其中９１人被實(shí)施終身市場(chǎng)禁入。

?從行政復(fù)議和行政訴訟數(shù)據(jù)來(lái)看，涉及行政處罰的當(dāng)事人復(fù)議率從２００６年的１１．７％下降為２０１３年的６．７％。２０１５年上半年，證監(jiān)會(huì)因行政處罰被提起的行政訴訟中，有１６件行政訴訟一審勝訴，有１８件行政訴訟二審勝訴。

?專家認(rèn)為，多年來(lái)的實(shí)踐表明，“查審分離”體制在嚴(yán)格打擊證券期貨市場(chǎng)違法違規(guī)案件的同時(shí)，更加注重處罰的公正、公平，處罰質(zhì)量得到明顯提高。這一項(xiàng)創(chuàng)新對(duì)維護(hù)資本市場(chǎng)秩序起到了重要作用，也對(duì)金融監(jiān)管執(zhí)法體制創(chuàng)新做出了有益探索。?新華網(wǎng)（趙曉輝、陳文仙）