最高人民法院關于人民法院

環(huán)境資源審判工作情況的報告

——2023年10月21日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上

最高人民法院院長張軍

　　全國人民代表大會常務委員會：

　　根據本次會議安排，我代表最高人民法院報告人民法院環(huán)境資源審判工作情況，請審議。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設作為關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，開展了一系列開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)文明建設從理論到實踐發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化，美麗中國建設邁出重大步伐。習近平總書記深刻指出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”，在2023年召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上再次強調“要始終堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”。人民法院環(huán)境資源審判作為生態(tài)環(huán)境法治工作的重要組成部分，審理涉及環(huán)境污染防治、生物多樣性保護、氣候變化應對、資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境治理與服務等相關領域案件，涵蓋刑事、民事、行政三大訴訟領域。在黨中央堅強領導下，在全國人民代表大會及其常委會有力監(jiān)督下，人民法院深入貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，堅持以人民為中心，牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，以高度的政治自覺、法治自覺、審判自覺，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源保護法律法規(guī)，切實加強環(huán)境資源審判工作，用心用力用情守護良好生態(tài)環(huán)境這一最普惠的民生福祉，努力為建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化提供司法服務和保障。2021年5月，習近平總書記向世界環(huán)境司法大會致賀信指出，“中國持續(xù)深化環(huán)境司法改革創(chuàng)新，積累了生態(tài)環(huán)境司法保護的有益經驗”，這是對人民法院環(huán)境資源審判工作的充分肯定和深切勉勵。

　　一、2018年以來環(huán)境資源審判工作取得積極進展

　　進入新時代，隨著我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要成為這一矛盾的重要方面。人民法院堅決貫徹落實黨中央關于推進生態(tài)文明建設重大決策部署，積極回應人民群眾新期待，深入推進環(huán)境資源審判體制機制改革，大力加強專業(yè)審判隊伍建設，依法公正高效審理各類環(huán)境資源案件，為推進美麗中國建設作出積極貢獻。2018年1月至2023年9月，共審結各類環(huán)境資源一審案件147萬件，其中刑事案件18.6萬件、民事案件98.3萬件、行政案件27.8萬件、不同主體提起的環(huán)境公益訴訟案件2.3萬件。2018年至2022年受理的環(huán)境資源一審案件數量較上一個五年增長76.7%。

　　一是堅持服務大局，切實發(fā)揮環(huán)境資源司法保護職能作用。服務打好污染防治攻堅戰(zhàn)。審結涉環(huán)境污染一審案件4.2萬件，以嚴格公正司法助力重污染天氣和城市黑臭水體治理、城鄉(xiāng)人居環(huán)境改善、環(huán)境污染風險防控，促進藍天碧水凈土“生態(tài)顏值”和人民群眾生活“幸福指數”同步提升。江西法院審理的全國首例污染環(huán)境懲罰性賠償案中，被告公司跨省傾倒化工廢液，造成當地土壤和水源污染，嚴重危害1000多名村民飲用水安全，被告人被追究刑事責任。同時，人民法院首次適用民法典污染環(huán)境懲罰性賠償條款，依法判決被告公司承擔環(huán)境修復費用、環(huán)境功能性損失費用等285萬余元，并承擔環(huán)境懲罰性賠償金17萬元。判決生效后，人民法院以資金集約管理使用方式，引入并監(jiān)督第三方專業(yè)機構實施修復工程，使環(huán)境公益訴訟與修復執(zhí)行有效銜接，受損生態(tài)環(huán)境修復和人民群眾權益得以切實保障。服務發(fā)展方式綠色低碳轉型。審結涉自然資源一審案件116萬件，以嚴格公正司法助力產業(yè)結構、能源結構、交通運輸結構、用地結構調整，推動資源節(jié)約集約利用，促進形成綠色低碳的生產方式和生活方式。最高人民法院在出臺優(yōu)化法治環(huán)境促進民營經濟發(fā)展壯大的意見中專門就涉“碳”案件審理提供政策指引，促進民營企業(yè)綠色低碳發(fā)展。上海法院在審理長江口碼頭公司破產案中，為保住公司營運價值、維護眾多債權人利益，依法裁定本案轉入重整程序。面對該公司設施設備陳舊老化、存在重大環(huán)境污染隱患，被環(huán)保、交管部門聯(lián)合要求限期整改，營運許可資質面臨被吊銷風險，積極指導破產管理人邊重整邊治理，成功引入投資8700萬元，并將碼頭環(huán)保經營方案和環(huán)保承諾寫入重整計劃草案，協(xié)同推動長江流域減污降碳源頭治理和企業(yè)綠色低碳轉型，實現(xiàn)企業(yè)重生、生態(tài)保護和債權人利益最大化的有機統(tǒng)一。服務生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性提升。審結涉生物資源和生態(tài)系統(tǒng)一審案件18.9萬件，以嚴格公正司法助力生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、生物多樣性保護、防治外來物種入侵，促進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。云南法院在審理綠孔雀預防性保護民事公益訴訟案中，查明被告公司在生態(tài)保護紅線范圍內建設水電站，將危及國家Ⅰ級重點保護動物綠孔雀等物種生存環(huán)境及整個生態(tài)系統(tǒng)，開創(chuàng)性突破“無損害即無救濟”的傳統(tǒng)司法理念，將生態(tài)環(huán)境保護落在損害結果發(fā)生前，判令被告公司停止水電站建設，待按要求完成環(huán)境影響后評價、采取有效預防措施后由相關行政主管部門視情作出決定，切實守護住綠孔雀等瀕危物種賴以生存的家園，被聯(lián)合國評為推動可持續(xù)發(fā)展目標典型案例。服務積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和。審結涉碳市場交易一審案件511件，以嚴格公正司法助力碳排放總量和強度“雙控”、完善綠色低碳政策和碳排放權市場交易制度、構建清潔低碳安全高效的能源體系、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，促進經濟社會發(fā)展和人民群眾生活降低“含碳量”。最高人民法院發(fā)布司法服務“雙碳”指導意見，發(fā)出“雙碳”自主行動司法動員令。甘肅法院在審理一起“棄風棄光”民事公益訴訟案中，協(xié)調引導違反可再生能源法規(guī)定、未全額收購當地風電和光伏發(fā)電(稱作“棄風棄光”)的被告電力公司，與相關社會組織達成調解協(xié)議，電力公司承諾投資至少9.13億元用于風電、光伏發(fā)電等新能源配套電網建設，有效保障可再生能源推廣，促進防治大氣污染、減少溫室氣體排放。

　　二是深化司法改革，扎實推進環(huán)境資源審判專業(yè)化建設。健全專門化審判組織體系。跟上、適應經濟社會發(fā)展需求，2014年6月，最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭，辦理相關案件并監(jiān)督指導全國法院環(huán)境資源審判工作。截至目前，已有30個高級法院及兵團分院成立環(huán)境資源審判庭，南京、蘭州、昆明、鄭州、長春、烏魯木齊等中級法院專設環(huán)境資源法庭，包括基層法院共有環(huán)境資源專門審判機構、組織2813個。最高人民法院及地方各級法院環(huán)境資源審判機構積極探索涉環(huán)境資源刑事、民事、行政審判職能“三合一”，促進刑事追訴與民事賠償、行政履職依法協(xié)同。深化案件集中管轄。適應環(huán)境資源保護特點，建立以流域、森林、濕地等生態(tài)系統(tǒng)及國家公園、自然保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)為單位的案件集中管轄機制，推進生態(tài)環(huán)境一體保護、系統(tǒng)治理，辦案質效明顯提升。探索借力“外腦”助審。最高人民法院出臺司法解釋規(guī)范專家陪審員參加環(huán)境資源案件審理，福建等地法院建立生態(tài)環(huán)境技術調查官制度，湖北等地法院組建環(huán)境資源審判咨詢專家?guī)欤龠M提升涉案事實、證據、司法鑒定查明質效。

　　三是促進規(guī)范引領，著力健全環(huán)境資源案件法律適用規(guī)范。加強司法解釋制定。2018年以來，制定、修訂環(huán)境資源司法解釋14件，指導各級法院全面準確適用法律。發(fā)布生態(tài)環(huán)境侵權懲罰性賠償解釋，依法提高違法行為成本，讓惡意侵權人付出應有代價。發(fā)布生態(tài)環(huán)境侵權禁止令規(guī)范，落實保護優(yōu)先、預防為主原則，有力維護人民群眾環(huán)境權益。發(fā)布森林資源民事糾紛處理規(guī)范，落實民法典綠色原則，促進森林資源科學保護和合理利用。重視司法政策供給。發(fā)布新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作意見、依法懲處盜采礦產資源犯罪意見、貫徹長江保護法意見、貫徹黃河保護法意見等規(guī)范性文件14件，指導各級法院全面提升環(huán)境資源審判工作水平。召開流域區(qū)域法院專業(yè)工作會，促推長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法、青藏高原生態(tài)保護法貫徹實施。做實案例釋法工作。發(fā)布生物多樣性保護、長江生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境公益訴訟等專題指導性案例40件，發(fā)布司法服務碳達峰碳中和、國家公園保護、青藏高原生態(tài)保護、固體廢物污染防治等典型案例24批278件，充分發(fā)揮案例對下業(yè)務指導和面向社會教育、警示、引領作用。優(yōu)化責任承擔與落實。創(chuàng)新用好補植復綠、增殖放流、勞務代償等特色舉措，探索適用技改抵扣、碳匯認購等適應“雙碳”工作要求的司法舉措，為環(huán)境資源保護提供更多更優(yōu)修復選項。上海法院審理非法進口“洋垃圾”民事公益訴訟案，依法判令走私固體廢物的侵權人連帶賠償行政執(zhí)法機關實施無害化處置支出的合理費用，有效破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的生態(tài)保護困局。

　　四是積極延伸職能，立足司法審判推動生態(tài)環(huán)境綜合治理。加強跨域司法協(xié)作。主動融入京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長江經濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等重大戰(zhàn)略實施，服務流域區(qū)域系統(tǒng)保護和協(xié)調發(fā)展。長江經濟帶11+1省(市)、黃河流域9省(區(qū))高級法院分別簽訂環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議，秦嶺山脈7省(市)高級法院簽訂生態(tài)環(huán)境司法保護協(xié)作框架協(xié)議并發(fā)表秦嶺宣言，健全完善聯(lián)席會議、要案會商、辦案委托、成果共享等機制。江蘇法院結合長江特大非法采砂案辦理，做實長三角環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議，積極落實區(qū)域法院間生態(tài)環(huán)境修復資金移交使用。強化多元協(xié)同共治。與檢察機關、公安機關、行政主管機關等建立聯(lián)席會議、案情通報、線索移送、矛盾化解等機制，推動行政執(zhí)法與司法辦案有機銜接。最高人民法院聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部等單位先后印發(fā)長江、黃河保護攻堅戰(zhàn)行動方案，協(xié)同推進長江和黃河生態(tài)保護修復、生態(tài)安全維護、環(huán)境質量改善。與國家文物局簽署加強司法文物保護利用、強化文物司法保護合作框架協(xié)議，共同做好新時代文物保護工作。各地法院在國家公園、自然保護區(qū)、人文遺產地等重點區(qū)域，建設集巡回審判、生態(tài)修復、宣傳教育、綜合治理等功能于一體的生態(tài)環(huán)境司法保護(修復)基地。廣西等地法院探索“林(田、河、湖)長制”與“法官進網格”緊密結合，建立聯(lián)合巡查機制，匯聚環(huán)境資源保護合力。優(yōu)化環(huán)保法治宣傳。將法治宣傳與司法公開、以案釋法與司法便民、普法與科普相結合，發(fā)揮巡回審判等機制作用，自覺接受各方監(jiān)督，充分保障人民群眾知情權、參與權、監(jiān)督權。落實“誰執(zhí)法誰普法”，打造六五環(huán)境日、國家生態(tài)日普法宣傳品牌，用群眾喜聞樂見的方式生動闡釋“小案件大道理”，促進全社會法治意識和環(huán)保意識不斷提升。

　　五是深化國際交流合作，提供全球環(huán)境司法保護中國方案。主導形成國際共識。積極推動共建地球生命共同體，最高人民法院與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署合作舉辦世界環(huán)境司法大會并通過《昆明宣言》，明確環(huán)境司法應秉持公平、共同但有區(qū)別的責任及各自能力原則、保護和可持續(xù)利用自然資源原則、損害擔責原則“三大法治原則”，積極適用預防性、恢復性司法措施、公益訴訟和多元化糾紛解決方式“四項司法舉措”，緊扣環(huán)境司法專業(yè)化、信息化、國際化“三個工作著力點”，達成國際環(huán)境司法廣泛法治共識，為建立公平合理、合作共贏的全球環(huán)境治理體系貢獻中國司法智慧。深化環(huán)境司法國際合作。召開“新時代綠色絲綢之路”環(huán)境司法國際研討會、氣候變化司法應對國際研討會等國際會議，形成《環(huán)境司法國際研討會北京共識》等重要成果，參加《生物多樣性公約》第十五次締約方大會生態(tài)文明論壇、世界自然保護大會高級別圓桌會議等研討活動，不斷拓展國際交流廣度和深度。不斷增強環(huán)境司法案例影響力。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署數據庫2019年專門設立中國環(huán)境司法板塊，已收錄三清山巨蟒峰保護案等45件中國環(huán)境資源審判典型案例和6部年度工作報告。中國法院貫徹落實習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，以司法審判推動生態(tài)環(huán)境保護的實際行動，贏得國際社會廣泛認可和贊許。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署官員評價：“中國在推進環(huán)境法治方面取得了令人矚目和振奮的成就，在全球環(huán)境治理中處于引領地位。”

　　二、堅持問題導向，以深化理念變革引領環(huán)境資源審判工作高質量發(fā)展

　　近年來，環(huán)境資源審判工作取得明顯成效，但與黨中央要求和人民群眾期待相比，與黨的二十大提出的推進美麗中國建設的更重任務相比，仍有較大差距：一是協(xié)同治理有待進一步深化。刑事司法與行政執(zhí)法有效銜接不夠，司法機關和行政主管部門在是否涉嫌犯罪的證據標準、檢驗鑒定、規(guī)范適用等方面的認識和做法存在差異，導致以罰代刑、有案不移等問題不同程度存在，不利于對破壞環(huán)境資源違法犯罪依法懲處和預防治理。由于行政執(zhí)法證據標準低于刑事司法證明標準，導致一些案件證據轉換難、后續(xù)偵辦難，部分證據需要重新收集，影響刑事訴訟效率。對這些問題，人民法院與有關部門多以個案作具體問題溝通，規(guī)范化、常態(tài)化協(xié)作并形成有效機制，促進線索移送、信息共享、配合取證、跟蹤監(jiān)督、平臺對接等有待加強、深化。二是司法輔助機制建設須進一步加強。環(huán)境資源案件專業(yè)性、技術性強，需要依靠鑒定評估查明損害事實，但鑒定領域覆蓋、鑒定質量和效率還不足以滿足辦案需求，制約了審判公正與效率的充分實現(xiàn)。生態(tài)環(huán)境修復配套制度尚待健全完善，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關資金有的納入財政管理，有的存在法院賬戶，有的委托公益基金會或信托管理，使用、監(jiān)督缺乏統(tǒng)一規(guī)范，不僅不能充分有效發(fā)揮作用，也容易引發(fā)廉潔風險。三是專業(yè)化建設有待進一步深化。中國特色環(huán)境資源審判體系基本建成，但一些地方環(huán)境資源案件范圍還不盡明確、裁判標準不盡統(tǒng)一，專門審判機構實質化運行成效還有待提升。特別是環(huán)境資源刑事、民事、行政審判“三合一”融合發(fā)揮作用，須協(xié)同院內相關審判機構和院外政法、行政機關一體履職、相互配合，才能解決目前偵、捕、訴、審、執(zhí)等環(huán)節(jié)銜接不暢等問題，促進環(huán)境資源綜合保護效果更加好、可持續(xù)。四是能力素質須進一步提升。一些法院在做深做實能動司法，把中國特色社會主義司法制度優(yōu)勢轉化為效能優(yōu)勢，運用司法建議、糾紛化解前移等推動生態(tài)環(huán)境源頭治理方面跟不上、不適應;有的法官專業(yè)能力素質與環(huán)境資源審判實踐要求還有差距，“法律+環(huán)境”復合型人才緊缺，距離切實肩負起生態(tài)環(huán)境司法保護應有的政治責任、法治責任和審判責任還有不小差距。

　　問題是客觀的、實踐的，成因、根源還在思想、認識，最根本的是學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想有差距、跟不上。習近平總書記強調，“理念是行動的先導”。針對這些問題，最高人民法院黨組在主題教育中深刻反思，大興調查研究，學思踐悟習近平生態(tài)文明思想和習近平法治思想，堅持穩(wěn)中求進、守正創(chuàng)新，以深化理念變革引領環(huán)境資源審判工作高質量發(fā)展。

　　第一，樹立能動司法理念。我們強調辦理環(huán)境資源案件必須樹立能動司法理念，在法律規(guī)范的裁量空間內，努力尋找最佳處理方案，努力實現(xiàn)政治效果、社會效果、法律效果有機統(tǒng)一，全力做實最佳生態(tài)效果。我們依法延伸環(huán)境資源審判職能，更加積極主動融入生態(tài)文明建設進程，做實講政治、顧大局，切實保障民生福祉，促進厚植黨的執(zhí)政根基。在江蘇法院審理的全國首例非法投放外來物種民事公益訴訟案中，行為人迷信“放生”積德行善，購買2.5萬斤鯰魚投入長蕩湖，對長蕩湖漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境造成嚴重危害。人民法院針對一些地方多發(fā)的違法“放生”亂象，進行“普法+科普”式庭審直播，100多萬網民在線觀看這堂庭審法治公開課。庭前審后，還與宗教管理部門、行政執(zhí)法部門溝通協(xié)作，以案釋法，引導群眾理性、規(guī)范“放生”，變違法擅自“放生”為科學增殖放流，實現(xiàn)“辦理一案、治理一片”。

　　第二，樹立綠色發(fā)展理念。我們強調環(huán)境資源審判必須完整準確全面貫徹新發(fā)展理念特別是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，站在人與自然和諧共生的高度，依法審慎處理環(huán)境資源影響性案件，把“綠水青山就是金山銀山”深刻揭示的保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力充分體現(xiàn)在司法政策引領中。青海法院就辦理非法采砂案件發(fā)現(xiàn)的行政主管部門履職不盡規(guī)范等問題向主管機關提出司法建議，促進整改舉措落到實處，努力從源頭守護好“中華水塔”生態(tài)環(huán)境，做實在訴前實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護目的才是最佳的司法狀態(tài)。

　　第三，樹立系統(tǒng)保護理念。我們強調保護生態(tài)環(huán)境要堅持系統(tǒng)觀念和全局觀念，不斷增強司法保護措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。辦理相關案件，要根據山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理需要，持續(xù)推進環(huán)境資源審判創(chuàng)新發(fā)展。注重恢復性司法，正確把握和運用自然恢復和人工修復兩種手段，積極創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境修復方式，因地因時適用限期履行