中新網(wǎng)北京4月27日電(記者 馬學(xué)玲)最高法27日發(fā)布的關(guān)于行訴法若干問題的司法解釋明確，法院可在判決書中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法；另外還可向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

第十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議于2014年11月1日通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實(shí)施24年以來的第一次“大修”。針對(duì)新行政訴訟法增設(shè)的新制度、新規(guī)定，最高法及時(shí)制定了關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，并于27日上午以召開新聞發(fā)布會(huì)的形式予以公布。

法院可闡明“紅頭文件”是否合法，并提建議

這則司法解釋明確，“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)?！?/p>

最高人民法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇對(duì)此表示，行政訴訟法這次修改增加規(guī)定，可以一并請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。

“所謂規(guī)范性文件，也就是我們?nèi)粘Ｋ追Q的‘紅頭文件’，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對(duì)不特定的公眾能夠反復(fù)適用，往往涉及面非常廣、持續(xù)的效力非常久。而且如果一旦違法，所帶來的損害是一個(gè)具體的行政行為不能和它同日而語的?！崩顝V宇這樣描述“紅頭文件”違法的危害性。

李廣宇注意到，實(shí)踐當(dāng)中，老百姓也對(duì)一些機(jī)關(guān)制定的“紅頭文件”多有垢病，比如有些沒有法律明確依據(jù)的亂收費(fèi)的規(guī)定等等，這都是對(duì)群眾的合法權(quán)益能夠產(chǎn)生直接影響的。

多年來，行政訴訟法只受理針對(duì)具體行政行為的起訴，對(duì)所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會(huì)各界，包括學(xué)術(shù)界，長(zhǎng)期以來一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。

“這次立法機(jī)關(guān)在修改行政訴訟法時(shí)也順應(yīng)了社會(huì)各界的呼聲，規(guī)定了對(duì)規(guī)范性文件可以一并請(qǐng)求審查。”李廣宇提醒，但是對(duì)規(guī)范性文件的審查也要有一個(gè)全面正確的解讀。

是否意味著可對(duì)“紅頭文件”提起訴訟？

對(duì)此，有記者現(xiàn)場(chǎng)提問：這是否意味著對(duì)于“紅頭文件”現(xiàn)在可以提起行政訴訟了？

“首先，這不代表著就可以對(duì)抽象行政行為一律直接提起訴訟?！崩顝V宇指出。

他說，行政訴訟法第13條在對(duì)受案范圍做排除規(guī)定時(shí)并沒有對(duì)原來的規(guī)定作出修改，也是對(duì)這些行政法規(guī)、規(guī)章，國務(wù)院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因?yàn)槌橄笮姓袨榫哂嗅槍?duì)不特定公眾能夠反復(fù)適用，不是針對(duì)某個(gè)具體的個(gè)人所作出。

李廣宇解釋稱，由一個(gè)具體的個(gè)人針對(duì)它提起訴訟，事實(shí)上是行使了公眾訴訟的權(quán)利，他自己就沒有一個(gè)“訴”的利益。從學(xué)理上講，他提起的這個(gè)訴訟就應(yīng)當(dāng)是屬于公益訴訟。

李廣宇說，公益訴訟就是它不是一個(gè)適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規(guī)定，這次行政訴訟法修改也有有關(guān)方面、社會(huì)各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規(guī)定，但是立法機(jī)關(guān)經(jīng)過認(rèn)真研究認(rèn)為公益訴訟問題還需要作出一些探索和研究，先在實(shí)踐當(dāng)中可以探索，等時(shí)機(jī)成熟后，等積累了一定的經(jīng)驗(yàn)之后在通過修改法律時(shí)再把它納入行政訴訟管理。

李廣宇介紹，在公益訴訟還沒有正式寫進(jìn)行政訴訟法的時(shí)候，具體的個(gè)人針對(duì)抽象行政行為的起訴肯定目前無法納入進(jìn)來，但是請(qǐng)求在提起行政訴訟的時(shí)候針對(duì)一個(gè)具體行政行為起訴時(shí)，可以請(qǐng)求一并審查這個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。

“這實(shí)際上就等于通過一個(gè)依照抽象性、規(guī)范性文件作出了針對(duì)特定個(gè)人的、影響他權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，事實(shí)上就使得這個(gè)規(guī)范性文件藉由具體行政行為和單個(gè)的個(gè)人建立起了聯(lián)系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個(gè)人的利益，而不是不特定的公眾的利益了?！?李廣宇解釋稱。

可請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件是指哪些？

李廣宇提醒，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可以請(qǐng)求一并審查的規(guī)范性文件是限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章。

“因?yàn)橐?guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受《立法法》調(diào)整的，屬于廣義概念上的法律，是一個(gè)立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對(duì)它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規(guī)范性文件制定辦法等等也都對(duì)監(jiān)督的權(quán)限、監(jiān)督的機(jī)關(guān)作出了規(guī)定?！崩顝V宇說。

具體到規(guī)范性文件怎么審查，李廣宇指出，按照行政訴訟法的規(guī)定和司法解釋進(jìn)一步的規(guī)定，法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經(jīng)過審查認(rèn)為它不合法，不把它作為認(rèn)定具體行政行為合法的依據(jù)。

李廣宇說，新制度更進(jìn)一步規(guī)定，法院可以在判決書當(dāng)中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認(rèn)定它合法還是不合法；另外還可以向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并且還可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。

李廣宇對(duì)此評(píng)價(jià)稱，“這個(gè)處理也是又往前走了一步，不是說不用就可以了，還要建議制定機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定不合法的規(guī)范性文件在一定時(shí)間內(nèi)作出修改、廢止等等處理?！?/p>

“我們也聽到過有些方面的反映，說為什么不能規(guī)定‘法院直接對(duì)不合法的規(guī)范性文件進(jìn)行撤銷、確認(rèn)它無效’？”

李廣宇自問自答說到，這也是世界各國通行的做法，也是考慮到權(quán)力的分工，因?yàn)閷?duì)于規(guī)范性文件的處理，它的“立改廢”問題，其他法律規(guī)范是有明確權(quán)限規(guī)定的，是要由有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關(guān)機(jī)關(guān)提出這樣的處理建議，就體現(xiàn)了這種權(quán)力的分工。(完)