中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳7月6日發(fā)布《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》(以下簡稱《意見》)，針對當(dāng)前案件查處難度加大，相關(guān)執(zhí)法司法等工作面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，高屋建瓴提出一攬子解決方案。

　　這是兩辦第一次專項針對打擊證券違法活動聯(lián)合發(fā)布的專門性文件，被稱之為“零容忍”《意見》?！兑庖姟返某雠_，表明了黨中央國務(wù)院嚴(yán)厲打擊證券違法活動、促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的決心，是當(dāng)前和今后一個時期全方位加強(qiáng)和改進(jìn)證券監(jiān)管執(zhí)法工作的行動綱領(lǐng)，意義重大、影響深遠(yuǎn)。

　　《意見》共三十條，對完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系，加快健全證券執(zhí)法司法體制機(jī)制，加大重大違法案件查處懲治力度，加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作，提升證券司法執(zhí)法能力，夯實資本市場法治和誠信基礎(chǔ)，推動形成崇法守信的良好市場生態(tài)七個方面，作出重要部署。

　　通過嚴(yán)格落實這些舉措，根據(jù)《意見》安排，到2025年，將使資本市場法律體系更加科學(xué)完備，中國特色證券執(zhí)法司法體制更加健全，證券執(zhí)法司法透明度、規(guī)范性和公信力顯著提升，行政執(zhí)法與刑事司法銜接高效順暢，從而達(dá)成崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場生態(tài)全面形成的美好宏愿。

　　完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系

　　《意見》對完善違法犯罪法律責(zé)任制度體系作了五條制度安排，比較全面，可解決當(dāng)前面臨的一些問題。中國社科院法學(xué)所研究員陳潔說，這是《意見》的亮點之一。

　　陳潔認(rèn)為，“法律責(zé)任制度體系”實際上包含兩個層面的含義。一是狹義上的法律責(zé)任體系，具體指民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任構(gòu)成的法律責(zé)任體系;二是廣義上的，包括立法、司法、執(zhí)法體制和協(xié)調(diào)配合機(jī)制構(gòu)成的整個制度體系。責(zé)任體系和制度體系是相輔相成、循環(huán)促進(jìn)的。我國資本市場30年的發(fā)展實踐表明，兩者之間存在偏差，致使資本市場法律的制度表達(dá)實踐起來有一定困難。比如，由于配套機(jī)制的缺乏，缺乏暫緩入庫和財政回?fù)苤贫?，證券民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則以及證券法精心設(shè)計的法律機(jī)制難以實現(xiàn)。

　　中國政法大學(xué)教授張子學(xué)說，《意見》在完善證券立法機(jī)制方面，充分運(yùn)用法律修正、法律解釋、授權(quán)決定等形式，提高證券領(lǐng)域立法效率，增強(qiáng)法律供給及時性，這些提法與安排屬于以前沒有出現(xiàn)過或者較少提到，令人耳目一新。

　　修訂配套規(guī)則是完善法律責(zé)任體系重要一環(huán)。

　　《意見》提出，在貫徹落實刑法修正案(十一)時，同步修改有關(guān)刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，完善行政法律制度。在施行新證券法時，加快修訂上市公司監(jiān)督管理條例、證券公司監(jiān)督管理條例、新三板市場監(jiān)督管理條例、證券期貨行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾實施辦法等配套法規(guī)制度，大幅提高違法違規(guī)成本。

　　在健全民事賠償制度方面，陳潔說，就目前的證券民事訴訟制度，雖然最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規(guī)定》，系統(tǒng)確立了我國證券糾紛集體訴訟制度的具體運(yùn)行規(guī)范，使中國版的證券集體訴訟制度從文本走入實踐。但是，實踐中存在訴訟效率較低的問題。《意見》提出：“抓緊推進(jìn)證券糾紛代表人訴訟制度實施?！毕Ｍ芙鉀Q這些問題。

　　對于各界呼吁已久取消虛假陳述案件審理設(shè)定前置程序的問題，《意見》也作了回應(yīng)。明確規(guī)定：“修改因虛假陳述引發(fā)民事賠償有關(guān)司法解釋，取消民事賠償訴訟前置程序?！?/p>

　　據(jù)記者了解，目前有些法院審理此類案件已取消了前置程序，但有些法院卻一定要求出具前置程序材料?！兑庖姟返奶岱槕?yīng)了資本市場發(fā)展需要，回應(yīng)了市場關(guān)切。期待最高人民法院及時修改此前的司法解釋，取消前置程序，同時也防止濫訴、浪費(fèi)司法資源問題。

　　《意見》對退市問題作出制度安排。明確要推進(jìn)退市制度改革，強(qiáng)化退市監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制退市制度，研究完善已退市公司的監(jiān)管和風(fēng)險處置制度，健全上市公司優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)機(jī)制。對于嚴(yán)重違法違規(guī)的基金管理人也應(yīng)依法實施市場退出，同時做好風(fēng)險處置工作，保護(hù)基金持有人合法利益。

　　建立健全執(zhí)法司法體制機(jī)制

　　《意見》提出，建立打擊違法活動協(xié)調(diào)工作機(jī)制，成立打擊資本市場違法活動協(xié)調(diào)工作小組，加大對重大案件的協(xié)調(diào)力度，完善信息共享機(jī)制，推進(jìn)重要規(guī)則制定，協(xié)調(diào)解決重大問題。

　　“協(xié)調(diào)工作小組”的成立，是《意見》值得肯定的亮點。北京大學(xué)法學(xué)院教授郭靂說，首先，成立工作小組可以實現(xiàn)各部門信息共享，解決資本市場過去存在的行政處罰和刑事制裁的移送銜接問題，同時強(qiáng)化偵查、檢察、審判諸環(huán)節(jié)的工作配合，提高打擊資本市場違法活動的效率。其次，成立工作小組可以推動資本市場相關(guān)規(guī)則的制定，同時有助于推動證監(jiān)會行政執(zhí)法環(huán)節(jié)和法院審判環(huán)節(jié)規(guī)則適用的統(tǒng)一。最后，還可以加強(qiáng)資本市場法治宣傳和輿論引導(dǎo)，對資本市場典型違法案件的宣傳和說明，有助于向社會充分說明資本市場違法行為的危害性，對潛在違法者起到教育和威懾作用，從而營造資本市場良好法治環(huán)境。

　　《意見》明確，進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐證監(jiān)會的體制優(yōu)勢，完善線索研判、數(shù)據(jù)共享、情報導(dǎo)偵、協(xié)同辦案等方面的行政刑事執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強(qiáng)一線偵查力量建設(shè)?！兑庖姟返囊?，有利于解決當(dāng)前派駐機(jī)構(gòu)人少案多的問題。

　　在張子學(xué)看來，在完善證券案件檢察體制機(jī)制方面，《意見》明確，探索在證監(jiān)會建立派駐檢察的工作機(jī)制，通過參與案件線索會商研判、開展犯罪預(yù)防，加強(qiáng)最高人民檢察院與中國證監(jiān)會、公安部的協(xié)同配合。這在過去也是從未提過，是創(chuàng)新也是現(xiàn)實需要。

　　在完善審判體制方面，目前已先后在上海、北京建立金融法院?！兑庖姟诽岢觯骸俺浞掷矛F(xiàn)有審判資源，加強(qiáng)北京、深圳等證券交易場所所在地金融審判工作力量建設(shè)，探索統(tǒng)籌證券期貨領(lǐng)域刑事、行政、民事案件的管轄和審理。”

　　郭靂認(rèn)為，根據(jù)最高人民法院關(guān)于北京、上海兩地金融法院的管轄規(guī)定，金融法院目前只對金融民商事類案件擁有管轄權(quán)，證券期貨領(lǐng)域的刑事案件和行政案件則由其他法院管轄和審理。這樣的管轄權(quán)分配可能造成民事案件、行政案件和刑事案件在審理過程中出現(xiàn)事實認(rèn)定、法律適用不統(tǒng)一的問題。在金融法院探索證券期貨審判領(lǐng)域“三合一”改革，有助于節(jié)約司法資源，提高審判專業(yè)化程度，維護(hù)法律秩序統(tǒng)一性價值，實現(xiàn)司法對資本市場高質(zhì)量發(fā)展的整體保護(hù)效能。《意見》提出“探索統(tǒng)籌”，值是肯定。

　　加強(qiáng)跨境監(jiān)管執(zhí)法司法協(xié)作

　　“加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作、加強(qiáng)中概股監(jiān)管及建立健全資本市場法律域外適用制度，這是第五部分列舉的3條措施?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授劉俊海說，這是《意見》最受關(guān)注的亮點之一，干貨滿滿，值得全面肯定。

　　在加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作方面，《意見》提出，完善數(shù)據(jù)安全、跨境數(shù)據(jù)流動、涉密信息管理等相關(guān)法律法規(guī)。抓緊修訂關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定，壓實境外上市公司信息安全主體責(zé)任。

　　郭靂說，在當(dāng)今信息時代，數(shù)據(jù)是極為重要的戰(zhàn)略資源?？缇硵?shù)據(jù)流動不僅關(guān)乎公民個人權(quán)利，而且會對國家安全產(chǎn)生直接影響?！兑庖姟坊貞?yīng)了現(xiàn)實問題。

　　劉俊海說，《意見》的出臺，表明一方面中國積極融入資本市場的全球化進(jìn)程，另一方面也不會忽視數(shù)據(jù)安全。“數(shù)據(jù)安全”關(guān)乎國家安全、公共安全、公民信息安全，這也是我國最新的表態(tài)。

　　《意見》同時明確：“堅持依法和對等原則，進(jìn)一步深化跨境審計監(jiān)管合作。探索加強(qiáng)國際證券執(zhí)法協(xié)作的有效路徑和方式，積極參與國際金融治理，推動建立打擊跨境證券違法犯罪行為的執(zhí)法聯(lián)盟?！?/p>

　　劉俊海說，美國公眾公司會計監(jiān)督委員會(PCAOB)與中國證監(jiān)會就檢查會計師事務(wù)所審計底稿問題尚未達(dá)成一致。中國一方面要保護(hù)自身安全，另一方面要堅持依法和對等原則，而不是一方強(qiáng)求。中國加強(qiáng)國際證券執(zhí)法協(xié)作，可以訂立雙邊協(xié)定，也可以簽署多邊協(xié)定，甚至可以參與起草一些國際公約。

　　“中國提出建立執(zhí)法聯(lián)盟，表明了中國對于跨境協(xié)作的態(tài)度是積極的也是平等互利的，是開創(chuàng)性之舉?！眲⒖『Ｕf。

　　在跨境監(jiān)管中，不可忽視的是對于中概股的監(jiān)管，這也是第一次提出。在郭靂看來，中概股公司是指主要資產(chǎn)和業(yè)務(wù)在中國境內(nèi)，但在境外注冊和上市的公司。中概股公司多為中國各行業(yè)領(lǐng)先的高科技企業(yè)，比如新浪、騰訊、百度等等，掌握有中國人出行、購物、支付等多領(lǐng)域的海量數(shù)據(jù)。

　　劉俊海說，這類公司一般在避稅天堂注冊一個殼公司，在中國香港設(shè)立子公司，在中國大陸設(shè)立孫公司，同時成立一個實體運(yùn)營企業(yè)，即VIE模式。這類游離于監(jiān)管之外的公司，一旦發(fā)生風(fēng)險及突發(fā)情況，有可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果。因此《意見》提出，切實采取措施做好中概股公司風(fēng)險及突發(fā)情況應(yīng)對，修改國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定，明確境內(nèi)行業(yè)主管和監(jiān)管部門職責(zé)，填補(bǔ)了監(jiān)管真空。

　　另一個問題是資本市場法律域外適用問題，也就是長臂管轄問題?！兑庖姟诽岢?，抓緊制定證券法有關(guān)域外適用條款的司法解釋和配套規(guī)則，細(xì)化法律域外適用具體條件，明確執(zhí)法程序、證據(jù)效力等事項。

　　不僅如此，專家認(rèn)為，在審判上，不僅應(yīng)有法院判決，還應(yīng)引入涉外仲裁，通過對法院判決和仲裁裁決的執(zhí)行，傳遞中國建立投資者友好型的理念。