制圖/李曉軍

　　從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)稅種，像房地產(chǎn)稅這般牽動(dòng)社會(huì)的神經(jīng)。

　　4月11日，財(cái)政部副部長(zhǎng)程麗華在博鰲亞洲論壇上指出，將進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，既立足當(dāng)前，又著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，兼顧稅收調(diào)控和籌集財(cái)政收入功能，逐步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，深入推進(jìn)增值稅改革，構(gòu)建更加公平簡(jiǎn)潔的稅收制度，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施，建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。

　　自今年3月以來(lái)，這已是房地產(chǎn)稅被官方第六次正式提及，相比往年的原則性表述，今年關(guān)于房地產(chǎn)稅的說(shuō)法愈發(fā)具體。

　　記者從業(yè)內(nèi)人士處獲悉，目前房地產(chǎn)稅法草案已有大體框架，正向各地征求意見。

　　以稅收法定來(lái)引領(lǐng)稅制改革

　　自2011年在上海、重慶兩市啟動(dòng)試點(diǎn)開征房產(chǎn)稅，至今已近八年。細(xì)心觀察不難發(fā)現(xiàn)，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，有關(guān)房地產(chǎn)稅立法的官方消息并不多見。

　　轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)在今年兩會(huì)期間——

　　3月4日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議發(fā)言人張業(yè)遂在人大會(huì)議首場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上表示，房地產(chǎn)稅法律草案正在加快起草完善;

　　3月5日，在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出“要深化財(cái)稅體制改革”“健全地方稅體系，穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”;

　　3月7日，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌對(duì)外透露，按照中央的決策部署，目前全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)、財(cái)政部以及其他有關(guān)方面正在抓緊起草和完善房地產(chǎn)稅法律草案。房地產(chǎn)稅總體思路是“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”;

　　3月11日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中明確提出，2018年將繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，落實(shí)稅收法定原則，研究制定房地產(chǎn)稅法;

　　3月25日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆稱，將按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。

　　對(duì)于這種變化，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文深有感觸。分析個(gè)中緣由，劉劍文認(rèn)為，與多個(gè)背景相關(guān)。

　　首先，就是全面依法治國(guó)的深入推進(jìn)。“房地產(chǎn)稅涉及到社會(huì)公眾的重大利益調(diào)整，關(guān)系到民眾的私有財(cái)產(chǎn)，這是落實(shí)全面依法治國(guó)的必然要求，也是落實(shí)稅收法定原則的內(nèi)在要求?！眲ξ恼f(shuō)。

　　其次，就是財(cái)稅體制改革。營(yíng)改增從2012年開始推行，直至2016年大規(guī)模全面鋪開。營(yíng)業(yè)稅過(guò)去是地方主體稅種，而增值稅是共享稅，營(yíng)改增完成之后，雖然通過(guò)增值稅分享比例的調(diào)整試圖緩和地方財(cái)政收入困境，但這畢竟是過(guò)渡性措施，還是要在稅制層面探尋新的地方主體稅種。在這種背景下，如何建立起新的地方主體稅種、如何處理好中央和地方的關(guān)系，成為必須要解決的問(wèn)題。

　　最后，房地產(chǎn)稅一直是社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題，涉及到重大利益調(diào)整，作為政府部門，出于法治政府的要求，理應(yīng)對(duì)這種關(guān)切作出回應(yīng)，而不應(yīng)該遮遮掩掩。

　　如何理解“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”原則

　　黨的十九大之后，關(guān)于房地產(chǎn)稅立法的思路愈發(fā)清晰。

　　圍繞房地產(chǎn)稅，上一任財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷曾在《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》中發(fā)表署名文章，提出：“按照‘立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)’的原則，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施?！?/span>

　　對(duì)于這一原則，劉劍文進(jìn)行了解釋。

　　首先，立法先行。對(duì)于房地產(chǎn)稅究竟是先改革還是先立法，曾有不小的爭(zhēng)論。2011年，重慶和上海兩地啟動(dòng)了開征房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)全面依法治國(guó)作出部署，并明確加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法。先立法后改革的思路就此清晰，這就意味著房地產(chǎn)稅的改革必須要在法律框架下進(jìn)行，因此，立法先行是幾年來(lái)達(dá)成的廣泛共識(shí)，這也有助于穩(wěn)定各界的預(yù)期、最大程度凝聚全社會(huì)的共識(shí)，并且將稅制改革可能給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)某些層面造成的干擾作用降到最低。

　　其次，充分授權(quán)。我國(guó)地域遼闊，各個(gè)地方差異很大，經(jīng)濟(jì)狀況、文化背景、收入水平都不同，所以要充分授權(quán)。當(dāng)然，這種授權(quán)的前提，是在全國(guó)人大及其常委會(huì)的統(tǒng)一立法下，將一些操作制度授權(quán)給國(guó)務(wù)院或者地方。比如稅率問(wèn)題，可由中央制定浮動(dòng)稅率，然后授權(quán)地方根據(jù)本地區(qū)情況來(lái)制定當(dāng)?shù)剡m用的稅率，發(fā)揮中央和地方的兩個(gè)積極性。

　　再次，分步實(shí)施。房地產(chǎn)稅立法征收是個(gè)大工程，房地產(chǎn)稅是個(gè)技術(shù)性比較強(qiáng)的稅種，涉及到很多問(wèn)題。比如，全國(guó)的房產(chǎn)信息要有一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)。再比如，要建立房地產(chǎn)登記制度、房地產(chǎn)糾紛救濟(jì)制度等等，都需要一個(gè)過(guò)程。

　　一直以來(lái)，對(duì)于房地產(chǎn)稅的作用，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為其主要是調(diào)節(jié)收入。對(duì)此，劉劍文并不認(rèn)同?！胺康禺a(chǎn)稅確實(shí)可以在短期內(nèi)起到調(diào)節(jié)收入的作用，但是，征收房地產(chǎn)稅的主要功能在于組織收入，即通過(guò)組織地方財(cái)政收入來(lái)高效、充分、公正地提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。從整體上看，稅收的首要和原初職能都是組織收入，在穩(wěn)定汲取收入的基礎(chǔ)上，才有調(diào)節(jié)的空間和可能。”

　　“稅收焦慮”是正?，F(xiàn)象

　　影響億萬(wàn)中國(guó)人的房地產(chǎn)稅如何征?什么時(shí)候開始征?對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)影響如何?對(duì)哪些人群影響最大?可以說(shuō)，一直以來(lái)，只要談到房地產(chǎn)稅，就會(huì)引發(fā)很多“稅收焦慮”。

　　“實(shí)際上，‘稅收焦慮’是一個(gè)正常的現(xiàn)象，可以說(shuō)，是我國(guó)法治進(jìn)程中的一個(gè)必然反映，也是民主法治時(shí)代大家關(guān)注稅收問(wèn)題的必然結(jié)果?！眲ξ闹赋?，今年是改革開放40周年，40年來(lái)我國(guó)最大的一個(gè)變化就是社會(huì)財(cái)富總量的大幅增加，從而也帶來(lái)千家萬(wàn)戶的財(cái)富增長(zhǎng)。而對(duì)于很多民眾來(lái)說(shuō)，家庭財(cái)產(chǎn)主要體現(xiàn)為房產(chǎn)。因此，房地產(chǎn)稅成為焦點(diǎn)，不難理解。

　　劉劍文指出，目前對(duì)房地產(chǎn)稅來(lái)說(shuō)，已經(jīng)不再是要不要征的問(wèn)題，而是怎么征的問(wèn)題，是如何更好地處理國(guó)家和個(gè)人利益的問(wèn)題。對(duì)于房地產(chǎn)稅我國(guó)已經(jīng)做了很多卓有成效的工作，現(xiàn)在需要的就是不斷總結(jié)、提升和完善。

　　劉劍文進(jìn)一步指出，房地產(chǎn)稅的征收范圍以及免征范圍、是按照面積還是按照套數(shù)征收等問(wèn)題，是下一步立法中需要解決的關(guān)鍵點(diǎn)。而如何處理不同納稅人之間的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系等問(wèn)題，則是未來(lái)房地產(chǎn)稅征收立法中的難點(diǎn)所在。

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　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)房地產(chǎn)法研究所所長(zhǎng)尹飛：

　　房地產(chǎn)稅立法應(yīng)妥善處理熱點(diǎn)問(wèn)題

　　按照落實(shí)稅收法定的要求，作為新稅種，房地產(chǎn)稅的開征必須先立法，需要有法律規(guī)定。盡管實(shí)踐中對(duì)于征收房地產(chǎn)稅，我國(guó)已經(jīng)積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但在具體立法過(guò)程中，仍有許多關(guān)鍵問(wèn)題需要厘清。

　　共有產(chǎn)權(quán)房、“兩限房”、經(jīng)濟(jì)適用房等產(chǎn)權(quán)受限的房產(chǎn)如何征稅?在已經(jīng)繳納了高昂土地出讓金后，房地產(chǎn)稅應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)公平?開征房地產(chǎn)稅之后是否還需要繳納物業(yè)費(fèi)?

　　“對(duì)于房地產(chǎn)稅立法，我們需要冷靜思索，進(jìn)行客觀、細(xì)致、全面、理性地系統(tǒng)性考量，而不要輕率作出規(guī)定?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)房地產(chǎn)法研究所所長(zhǎng)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)尹飛近日接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，在房地產(chǎn)稅相關(guān)立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)妥善處理熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　必須妥善界定房產(chǎn)范圍

　　尹飛認(rèn)為，房地產(chǎn)稅立法時(shí)必須妥善界定房產(chǎn)的范圍。首先，目前我國(guó)房屋產(chǎn)權(quán)類型較多，實(shí)踐中存在大量不完全的房屋產(chǎn)權(quán)。比如，所謂共有產(chǎn)權(quán)房、“兩限房”等，這些房屋一定期限內(nèi)不得上市交易，其權(quán)能受到一定限制。其次，形態(tài)多樣的土地產(chǎn)權(quán)也直接影響房屋產(chǎn)權(quán)的完整性。如果土地使用權(quán)是通過(guò)出讓形式取得，那么就會(huì)有權(quán)利期限的限制，比如，住宅用地最長(zhǎng)不得超過(guò)70年，由于是有償取得，建設(shè)在其上的房屋原則上可以自由流轉(zhuǎn)。而集體土地和劃撥用地并沒(méi)有權(quán)利期限的問(wèn)題，建設(shè)在其上的房屋流轉(zhuǎn)受到限制。

　　此外，對(duì)于建造在劃撥土地上的房屋而言，尹飛認(rèn)為其類型、歷史淵源更是復(fù)雜，如何征稅也需要認(rèn)真考量。比如，作為對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期低工資的補(bǔ)償?shù)乃^房改房以及作為保障房一種的經(jīng)濟(jì)適用房，是否應(yīng)當(dāng)允許其入市交易都是值得商榷的。

　　“在流轉(zhuǎn)受到限制甚至嚴(yán)格限制的情況下，這種房產(chǎn)是否為真正意義上的財(cái)產(chǎn)?其如何估值并據(jù)以征稅?”在尹飛看來(lái)，房地產(chǎn)稅的征收如果完全不考慮這些因素，簡(jiǎn)單納入征收范疇，顯然過(guò)于草率。

　　妥善處理房地產(chǎn)稅和土地出讓金的關(guān)系

　　近年來(lái)，圍繞房地產(chǎn)稅的討論很多，但其之所以千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，有一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題，就是過(guò)高的房?jī)r(jià)或者說(shuō)過(guò)高的地價(jià)。

　　尹飛指出，實(shí)際上，土地使用權(quán)出讓金與房地產(chǎn)稅二者之間的聯(lián)系十分密切，無(wú)視土地出讓金因素，輕率征收房地產(chǎn)稅，對(duì)于支付了高額地價(jià)的業(yè)主來(lái)說(shuō)，顯然是不公平的。

　　“作為一個(gè)理性的開發(fā)商拿地時(shí)，其報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)是將來(lái)購(gòu)房者能夠接受的房?jī)r(jià)?！币w具體舉例說(shuō)，在沒(méi)有房地產(chǎn)稅的情況下，買房人每平方米愿意出十萬(wàn)元，但是如果每年還要征收2%的房地產(chǎn)稅，可能情況就會(huì)變化。“這種情況下，我們不能否認(rèn)出讓金與房地產(chǎn)稅存在相當(dāng)?shù)幕コ怅P(guān)系。已經(jīng)支付了高額出讓金的土地，至少在征收房地產(chǎn)稅時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這一因素，適用較低稅率或者設(shè)定相應(yīng)的免征條件?！币w認(rèn)為。

　　對(duì)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后如何處理這一焦點(diǎn)問(wèn)題，尹飛觀點(diǎn)十分明確，在他看來(lái)，一步到位直接征收房地產(chǎn)稅可能是最好的選擇。“這種做法其利在于：一是避免了自動(dòng)無(wú)償永久續(xù)期可能帶來(lái)的國(guó)家土地所有權(quán)無(wú)法體現(xiàn)的問(wèn)題。二是避免了房屋所有權(quán)無(wú)期限和土地使用權(quán)有期限的矛盾。三是一并解決了續(xù)期續(xù)多久的問(wèn)題。四是避免了可能造成的社會(huì)不公。五是解決了如果續(xù)期收費(fèi)權(quán)利人拒不繳納的問(wèn)題?！?/span>

　　此外，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房以及集體建設(shè)用地上建造、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃而且安全上又沒(méi)有任何問(wèn)題的房屋，尹飛認(rèn)為也可以采用相同思路?！皩?duì)于這些房產(chǎn)，無(wú)需再進(jìn)行征收、補(bǔ)交出讓金，可以通過(guò)房地產(chǎn)稅解決問(wèn)題?！?/span>

　　妥善處理房地產(chǎn)稅和物業(yè)費(fèi)關(guān)系

　　房地產(chǎn)稅立法時(shí)還有一個(gè)需要仔細(xì)考量的問(wèn)題，就是如何處理其與物業(yè)費(fèi)的關(guān)系?！叭绻_征房地產(chǎn)稅，就必須要界定清楚其與物業(yè)費(fèi)的關(guān)系。換言之，物業(yè)服務(wù)中的內(nèi)容，哪些應(yīng)該交給政府來(lái)維護(hù)，哪些可以交給物業(yè)公司來(lái)提供服務(wù)，這些都需要進(jìn)一步劃清。否則就會(huì)出現(xiàn)業(yè)主在繳納了房地產(chǎn)稅之后，還要繳納物業(yè)費(fèi)，去承擔(dān)本應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)的開支，客觀上造成雙重征稅的局面。這一點(diǎn)在立法時(shí)也必須認(rèn)真考慮?！币w說(shuō)。