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檢察機關(guān)提起公益訴訟入法 可訴行政機關(guān)不履責

檢察機關(guān)提起公益訴訟入法 可訴行政機關(guān)不履責

發(fā)布時間:2017-07-24 09:26:38 來源:內(nèi)蒙古長安網(wǎng) 責任編輯:楊樂
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  “我市首例刑事附帶民事公益訴訟今天上午在霍山開庭,被告當庭認錯并同意賠償恢復植被費用22余(萬)元”。7月19日,在安徽民行檢察的微信群里,有人發(fā)了這樣一條消息。

  安徽省檢察院民行處處長王敬安也在微信群里。在他的印象中,從兩年前開展公益訴訟試點開始,這115人的工作群里討論公益訴訟的內(nèi)容便愈發(fā)增多。

  檢察機關(guān)可訴行政機關(guān)不履責

  試點開始的時間是在2015年7月。

  當時,全國人大常委會授權(quán)最高檢在北京、安徽、山東、廣東等13個省(市、區(qū))開展公益訴訟試點。這一決定在不少檢察人看來,是一個“重大的歷史機遇”。今年6月,“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式入法。

  作為法律監(jiān)督機關(guān),檢察機關(guān)的重要職責是確保法律統(tǒng)一正確實施。雖然憲法對此作出明確規(guī)定,但在具體制度層面,檢察機關(guān)履行職責的范圍限定在訴訟領(lǐng)域?;趯Ψ杀O(jiān)督內(nèi)涵的理解,部分地方檢察機關(guān)探索了對行政機關(guān)行政違法行為的督促履職工作。當發(fā)現(xiàn)有行政機關(guān)出現(xiàn)違法行為,檢察機關(guān)會發(fā)送檢察建議書,督促行政機關(guān)糾正錯誤。如果行政機關(guān)不糾正,檢察機關(guān)卻沒有后續(xù)的保障手段,只能向其上級機關(guān)或當?shù)卣从城闆r。

  如今經(jīng)過兩年試點,今年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定,“檢察機關(guān)提起公益訴訟”正式寫入行訴法、民訴法。

  這一決定在不少人看來,解決了“公共利益誰來管”的問題。

  上述會議對行政訴訟法作出修改,明確了檢察院在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為,致使國家利益或社會公共利益受到侵害時,可向行政機關(guān)提出檢察建議。行政機關(guān)若不履責,檢察院可向法院提起訴訟。訴訟的方式強化了檢察建議的監(jiān)督效力。

  條文限定了四個范圍,分別是——生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓。

  “一些行政機關(guān)覺得丟了面子”

  但萬事開頭難。

  “起初起訴是很難的,一些行政機關(guān)對此不理解,有些人覺得丟了面子、影響地方形象?!蓖蹙窗哺嬖V北京青年報記者。

  2016年1月19日,蚌埠市淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局。這是安徽省提起的首例公益訴訟案件,也是全國首例針對市級行政機關(guān)提起的資源保護型行政公益訴訟案件。

  檢察院發(fā)現(xiàn)周孝東等人將15.94畝農(nóng)用地非法轉(zhuǎn)讓給華菱汽貿(mào)公司,其中15.7335畝為一類耕地。該公司未經(jīng)批準在涉案農(nóng)用地上違法建造廠房、辦公樓等,還進行汽車銷售經(jīng)營。蚌埠市國土資源局發(fā)現(xiàn)后,雖作出《責令停止土地違法行為通知書》,但未依法責令限期拆除違法建筑及設施。此后一個月,該局雖收到檢察建議書,仍未正確履責。

  在首起公益訴訟背后,檢察院的壓力卻鮮為人知。

  時任蚌埠市委書記的,是之后升任安徽省副省長的周春雨。2017年4月26日,中央紀委官網(wǎng)消息稱,周春雨涉嫌嚴重違紀,接受組織審查。

  知情人士對北青報記者表示,當時周春雨要競選副省長,對檢察院起訴市國土資源局一事并不支持,甚至放言“不能在安徽搞第一個案件”。上述知情人士稱,周春雨認為,是“當?shù)貦z察長在他背后捅刀子”。但檢察院最終還是向法院提起了訴訟。

  各項制度在不斷摸索也漸漸成形。今年6月,安徽省政府辦公廳下發(fā)意見,要求各級行政機關(guān)不得以任何方式干擾法院受理行政公益訴訟案件,不得以任何理由要求檢察機關(guān)撤訴。

  曾探討如何順利審理行政機關(guān)

  在淮上區(qū)檢察院起訴蚌埠市國土資源局的前一個月,在山東,全國首例行政公益訴訟案被法院立案受理。

  2015年12月16日,山東慶云縣檢察院起訴縣環(huán)保局。起因為2014年10月,檢察院在審查一起涉污染環(huán)境罪案件時,發(fā)現(xiàn)縣環(huán)保局的監(jiān)管活動可能違法。檢察院展開調(diào)查,發(fā)現(xiàn)該環(huán)保局存在違法批準試生產(chǎn)等一系列違法行為,導致涉案企業(yè)一直違法生產(chǎn),嚴重侵害了國家利益和社會公共利益。慶云縣檢察院遂發(fā)出檢察建議,縣環(huán)保局卻“沒當回事兒”。此后,檢察院把環(huán)保局告上法庭。

  “過去我們發(fā)檢察建議,有時行政機關(guān)不聽,有些地方就探索了向人大匯報等手段。但現(xiàn)在檢察院發(fā)檢察建議后,如果行政機關(guān)不改,我們就能夠起訴。以前可沒有這么硬性的手段?!鄙綎|省檢察院民事行政檢察二處處長周錦燕說。

  作為全國首例,在司法實踐中尚存空白,起訴到法院后該如何審理?

  對此,山東省檢察院副檢察長王效彤透露,為了審理順利,檢察院和法院就檢方的訴訟地位、庭審程序、舉證責任、法律適用等進行交流,最終確定了檢察機關(guān)作為行政公益訴訟人,出庭人員由檢察機關(guān)指派,開庭時只擺放“公益訴訟人”席簽等程序問題。

  對有損國計民生案件履行監(jiān)督

  7月19日晚上,王敬安看到一則新聞——環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》。他把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到了安徽民行檢察的微信群中,想要推動長江經(jīng)濟帶資源保護專項行動。

  當時,王敬安人在長沙,他和其他79位來自全國各地的檢察人一起,到長沙參加“全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作會議”。

  那次會議要求,各級檢察機關(guān)要嚴格依照法律規(guī)定的監(jiān)督領(lǐng)域,積極圍繞中央和地方對于加強環(huán)境資源和民生保護等相關(guān)的重要工作部署,針對嚴重損害公益和國計民生的重大案件履行監(jiān)督職責。找準辦理各類案件的切入點,全力以赴抓好公益訴訟辦案工作。供圖/視覺中國

  關(guān)注

  線索采用每案獎1000元-5000元

  從職務犯罪案件中找線索

  十八大以來,中央“打虎拍蠅”的力度不斷加碼,從以往落馬的貪官來看,不少人都在項目審批上栽了跟頭。但貪官落馬后引發(fā)的后續(xù)問題是,這些人插手的違法審批項目該怎么辦?

  以安徽為例。從2010年起,在瑯琊山景區(qū)南部的龍尾山上陸續(xù)開建數(shù)棟高檔酒店會所、數(shù)百套別墅和兩個高爾夫球場。這些違規(guī)項目都與一個落馬廳官有關(guān)。

  2014年4月,滁州市委書記江山被紀委立案調(diào)查。當年9月,安徽省檢察院對其立案偵查。檢察院發(fā)現(xiàn),在江山的干預協(xié)調(diào)下,滁州市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門3次向其頒發(fā)了共736畝土地的建設用地規(guī)劃許可證,造成瑯琊山風景名勝區(qū)山體植被、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。檢察院向市城鄉(xiāng)規(guī)劃局發(fā)出檢察建議書,要求其依法糾正違法行為。

  2016年10月13日,安徽省金寨縣檢察院因縣商務和糧食局、縣財政局不依法履行職責,向縣法院提起行政公益訴訟?!斑@起安徽首例同時起訴兩個行政機關(guān)的案例,就是在當?shù)貦z察院辦理原金寨縣商務局副局長聶某濫用職權(quán)、受賄、貪污案中發(fā)現(xiàn)的線索?!卑不帐z察院副檢察長李衛(wèi)東說。

  如果在辦理公益訴訟案件中,發(fā)現(xiàn)有官員涉嫌違法違紀,檢察機關(guān)還會與紀檢監(jiān)察、職務犯罪偵查部門對接,追究公職人員的違法違紀責任。

  2016年2月29日,廣州市檢察院以“公益訴訟人”的身份,將張玉山、鄺達堯二人告上法庭。二人是從化區(qū)鰲頭鎮(zhèn)中塘村大石古水塘的承包人和管理者,從2012年11月開始,在沒有辦理相關(guān)證照的情況下,有償允許他人向水塘大量傾倒建筑垃圾,造成嚴重污染。

  在這起案件背后,還牽涉到從化區(qū)環(huán)保局副局長徐駿翔。檢察院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),徐駿翔涉嫌環(huán)境監(jiān)管失職罪、濫用職權(quán)罪。2016年11月25日,徐駿翔被檢方立案偵查,不到一個月,徐駿翔被捕。

  聚焦媒體曝光的熱點事件

  “媒體一曝光,我就把相關(guān)鏈接轉(zhuǎn)到微信群里,讓大家關(guān)注。”安徽省檢察院民行處處長王敬安說。

  2016年4月,一則以“阜陽黑碼頭何時休?數(shù)十萬市民飲用水受威脅”為題的報道稱,阜陽一黑碼頭非法加工煤矸石、礦石等,造成粉塵污染。當?shù)貦z察機關(guān)立即邀請環(huán)保部門共同調(diào)查,發(fā)出檢察建議,督促有關(guān)行政部門依法履職。

  但媒體報道很多,要關(guān)注哪些線索?

  安徽省檢察院副檢察長李衛(wèi)東說,他們會重點關(guān)注官方或規(guī)模大、公信力強的媒體,這其中包括傳統(tǒng)媒體和新媒體,以增強信息獲取的時效性。

  北青報記者了解到,兩年來通過媒體曝光的熱點事件,安徽省各檢察院共發(fā)現(xiàn)和掌握線索90余件。

  此外,檢察院還會在辦理刑事案件、開展專項活動中挖掘相關(guān)公益訴訟的線索。

  為了案源線索,今年4月,甘肅省檢察機關(guān)在全國率先制定《甘肅省檢察機關(guān)公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法(試行)》,鼓勵群眾主動發(fā)現(xiàn)和踴躍舉報公益訴訟案件線索。

  上述辦法明確,對社會公眾舉報的公益訴訟線索經(jīng)檢察機關(guān)核實采用,將給予一定的精神及物質(zhì)獎勵,獎勵方式為榮譽獎勵和獎金獎勵,“給予獎金獎勵的,甘肅省人民檢察院應在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后,根據(jù)線索的性質(zhì)、情節(jié)和舉報線索的價值等因素確定獎勵金額,每案獎勵金額多在1000元-5000元不等?!?/p>

  此外,在舉報線索獎勵中發(fā)現(xiàn)有檢察人員違法違紀的,應將有關(guān)材料移送檢察院紀檢監(jiān)察部門處理。

  《辦法》公布3個月以來,共篩選出符合專項行動規(guī)定的案件舉報線索30余件。

  待解

  檢察機關(guān)的訴訟地位是什么?

  對于當事人的稱呼,在各類訴訟中各不相同。在民事訴訟中稱“原告”或“被告”;在刑事訴訟中稱“公訴人”和“被告人”。在行政公益訴訟中,又該叫什么?

  中國政法大學教授應松年說,上述兩個選擇似乎都不理想?!霸谛姓嬖V訟中,如果采用刑事訴訟中的說法,稱檢察機關(guān)為“公訴人”,但又不涉及犯罪問題。如果采用民事訴訟的說法,稱檢察機關(guān)為“原告”,又會導致行政和民事一樣。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)提起訴訟,應該有所區(qū)別。

  應松年說,在行政公益訴訟中,他贊成用“起訴人”和“被起訴人”的說法,“將來如果有二審,只要看誰是起訴一方,誰是被起訴一方就行了?!?/p>

  公益訴訟案賠償資金怎么用?

  2015年12月22日,江蘇常州市檢察院將許建惠、許玉仙告上法庭。這是全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟試點后,全國首例檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟案件。

  2016年4月14日,常州市中院一審判決,許建惠、許玉仙消除環(huán)境繼續(xù)污染危險;委托有土壤處理資質(zhì)的單位制訂土壤修復方案,提交常州市環(huán)保局審核通過后實施。同時,賠償對其他環(huán)境造成的損失150萬元。

  但賠償資金怎么使用卻是個問題。北青報記者獲悉,針對賠償?shù)馁Y金,一些地方建立了環(huán)境公益基金,專門制定規(guī)范,由法院、環(huán)保部門、財政部門等共同管理,檢察機關(guān)發(fā)揮監(jiān)督作用,制定修復方案,規(guī)定資金的使用辦法。

  王敬安則建議,資金的使用需要第三方介入。“被污染環(huán)境的修復和治理,需要專業(yè)的權(quán)威機構(gòu)來解決。在環(huán)境污染治理方面,司法機關(guān)并不是權(quán)威,必須由專業(yè)的機構(gòu)來操作?!?/p>

  在行政公益訴訟中由誰舉證?

  剛剛在全國推開的公益訴訟,需要解決的問題不只是資金。“每個案子都是非常具體的過程,程序方面還有很多問題需要協(xié)商?!睉赡暾f,不久前修改的行政訴訟法中明確,檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為,應當向行政機關(guān)提出檢察建議。

  應松年說,“履行職責”本身的內(nèi)容就很豐富,“是檢察院平時處理問題時發(fā)現(xiàn)的,還是一些個人跑來告訴檢察院的,都是要考慮的問題。檢察機關(guān)要考量在公益訴訟中的環(huán)節(jié)和程序”。

  另外,由誰來舉證、舉證到什么地步,也是接下來需要考慮的問題。

  應松年說,在一般的“民告官”訴訟中,被告承擔舉證責任,原告只要提供客觀事實,有法律依據(jù)就可以提起訴訟。“但在行政公益訴訟中,舉證責任該如何分配?是否和原來的行政訴訟法一樣?還是要求檢察院有比較扎實的證據(jù)和事實?要做到這一點,檢察院就需要調(diào)查權(quán)。另外,法院怎么對待證據(jù)、需要證明到什么水平,也是個問題?!睉赡暾f。

  他認為,檢察院要有比較充實的事實根據(jù)和法律依據(jù),建議給檢察機關(guān)一定的調(diào)查權(quán),以便檢察院將起訴的內(nèi)容“搞扎實”。北京青年報(記者 孟亞旭)

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