檢察機關公益訴訟試點全面“破冰”

13個試點地區(qū)均提起公益訴訟

　　一年前，根據(jù)黨中央決定和全國人大常委會授權，檢察機關提起公益訴訟試點正式啟動。

　　一年來，這項旨在充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益的重大制度改革，在探索中規(guī)范、創(chuàng)新中發(fā)展，交出了一份合格的期中答卷。

　　兩年試點期限過半，全面“破冰”實現(xiàn)預期

　　2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院以生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域為重點，在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區(qū)、直轄市的檢察機關開展為期兩年的提起公益訴訟試點。

　　考慮到司法改革的規(guī)律、試點地區(qū)的差異和訴前程序的作用，最高檢要求“三步走”：2016年上半年，各試點地區(qū)一個不少實現(xiàn)起訴案件零的突破；2016年底，所有試點市級檢察院均有案件起訴到法院；2017年上半年，所有試點基層檢察院消滅起訴案件空白。

　　2016年6月30日，北京市石景山區(qū)檢察院對該市工商行政管理局石景山分局不依法履行職責行為，向區(qū)法院提起行政公益訴訟。至此，在試點一周年前夕，13個試點地區(qū)均有檢察機關提起公益訴訟，第一步目標按期實現(xiàn)。

　　截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關共在履行職責中發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索1942件；辦理訴前程序案件1106件；向法院提起公益訴訟30件，其中，民事公益訴訟11件，行政公益訴訟18件，行政附帶民事公益訴訟1件。

　　抓住公益這個核心，突出環(huán)境保護重點

　　習近平總書記在中央全面深化改革領導小組審議檢察機關提起公益訴訟改革試點方案時突出強調，檢察機關要牢牢抓住公益這個核心。

　　按照中央的要求，檢察機關在試點期間抓住人民群眾反映強烈的侵害公益事件及其背后的監(jiān)管不力問題，以生態(tài)環(huán)境和資源保護領域為重點，集中力量辦理重大有影響的案件，探索向法院提起公益訴訟，從保護青山綠水、服務綠色發(fā)展入手，保障和促進美麗中國、健康中國建設，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。

　　截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關共發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的公益訴訟案件線索1416件，進入訴前程序809件，提起訴訟23件，分別占授權領域四類案件總數(shù)的72.91%、73.15%和76.67%。其中，提起環(huán)境民事公益訴訟11件，提起環(huán)境行政公益訴訟11件，提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟1件。

　　檢察機關提起環(huán)境公益訴訟引起各級政府高度重視。國務院2016年5月28日印發(fā)實施的《土壤污染防治行動計劃》明確提出，“鼓勵依法對污染土壤等環(huán)境違法行為提起公益訴訟。開展檢察機關提起公益訴訟改革試點的地區(qū)，檢察機關可以以公益訴訟人的身份，對污染土壤等損害社會公共利益的行為提起民事公益訴訟；也可以對負有土壤污染防治職責的行政機關，因違法行使職權或者不作為造成國家和社會公共利益受到侵害的行為提起行政公益訴訟。地方各級人民政府和有關部門應當積極配合司法機關的相關案件辦理工作和檢察機關的監(jiān)督工作”。

　　除生態(tài)環(huán)境和資源保護領域外，截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關還發(fā)現(xiàn)國有土地使用權出讓領域公益訴訟案件線索233件，國有資產(chǎn)保護領域案件線索205件，食品藥品安全領域案件線索88件。

　　2016年4月27日，“中歐檢察機關參與環(huán)境公益訴訟法律與實踐研討會”在北京舉行。中國檢察機關提起公益訴訟的制度創(chuàng)新和試點經(jīng)驗得到歐洲同行的高度評價。

　　隨著檢察機關提起環(huán)境公益訴訟案件越來越多地進入公眾視野，人民群眾參與公益訴訟的積極性越來越高。以云南為例，該省檢察機關受理群眾舉報案件線索占公益訴訟案件線索總量的67%。

　　以訴訟為最后手段，強化訴前檢察建議

　　習近平總書記在審議試點方案時強調，要妥善用好訴訟這一監(jiān)督方式，訴訟是最后手段，之前要充分發(fā)揮檢察建議等手段的作用。

　　最高檢在謀劃和推進公益訴訟試點工作中，把訴前程序擺在與提起訴訟同等重要的位置，加強檢察建議與提起訴訟的遞進銜接，用足用好不同監(jiān)督手段的各自功能，在實踐中檢驗檢察機關提起公益訴訟制度的合理性與可行性。

　　各試點地區(qū)檢察機關嚴格落實訴前程序，把提起公益訴訟作為法律監(jiān)督的最后手段。提起民事公益訴訟之前，先依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織向法院提起民事公益訴訟，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機關才作為公益保護的最后一道防線，向法院提起民事公益訴訟。提起行政公益訴訟之前，先向有關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。在檢察建議要求的期限內(nèi)，行政機關拒不糾正違法行為或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，堅決提起行政公益訴訟。

　　以檢察建議作為前置手段，提高了監(jiān)督效率，節(jié)約了司法資源。而有了提起公益訴訟的后續(xù)手段作為保障，檢察建議的效力明顯提升。試點工作開展前，對于檢察機關提出的檢察建議，部分行政機關僅作書面回復，但大多沒有實質的整改行為，檢察監(jiān)督難以真正取得成效。試點工作開展后，行政機關回復檢察建議普遍積極誠懇，整改糾正更加認真，檢察機關也更加注重跟進檢察建議的落實情況，監(jiān)督實效明顯增強。

　　截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關辦理的1047件行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關采納檢察建議糾正違法或履行職責的有814件，占77.75%；另有12.51%的案件未到1個月的回復期；逾期未糾正的102件，僅占9.74%。檢察機關監(jiān)督的不作為、亂作為、慢作為情形，絕大多數(shù)在訴前程序中已有效糾正。

　　甘肅省酒泉市檢察院履職過程中發(fā)現(xiàn)，該市阿克塞縣17家石棉礦企業(yè)自1950年開采以來均未依法辦理環(huán)評手續(xù)，給生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響，遂由阿克塞縣檢察院向縣環(huán)保局發(fā)出檢察建議，督促其履行監(jiān)管職責。省、市兩級檢察院在提起訴訟前進行實地督導，縣政府立即采取整改措施，依法關停上述企業(yè)，并認真進行整改，有效解決了困擾當?shù)?0余年的石棉污染問題。

　　云南省宣威市檢察院在辦理珠江源省級自然保護區(qū)內(nèi)采砂場非法毀林采砂案中，向環(huán)保、林業(yè)部門發(fā)出檢察建議，相關部門并沒有進行整改。在檢察機關準備提起行政公益訴訟前，市政府連夜作出關停保護區(qū)內(nèi)所有非法采砂場的決定，對珠江源頭生態(tài)環(huán)境的保護起到了積極作用。

　　福建省南安市檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，2014年南安市國土資源局與泉州某公司簽訂國有建設用地使用權出讓合同后，該公司除先期支付競買保證金外，未再繳納其余國有土地出讓金2728萬元。經(jīng)南安市檢察院提出訴前檢察建議，督促國土資源局履行監(jiān)管職責，兩個月內(nèi)全部催繳到位。

　　加強行政公益訴訟，推進法治政府建設

　　習近平總書記在黨的十八屆四中全會上指出，由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

　　檢察機關依據(jù)授權提起行政公益訴訟，有效改善了以往因行政機關的違法行為，使國家和社會公共利益遭受損害，但無人訴、無法訴、不愿訴而導致違法行為缺乏有效司法監(jiān)督的現(xiàn)象，有效改變了公益保護主體缺位的狀況。在相關研討會上，專家學者一致認為，提起公益訴訟是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的職權行為，符合檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關的憲法定位。檢察機關提起公益訴訟的優(yōu)勢也在于法律監(jiān)督屬性及其權力配置。

　　貴州省錦屏縣檢察院對縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責提起行政公益訴訟，法院判決確認縣環(huán)保局行為違法。縣政府認真整改，責令相關污染企業(yè)停業(yè)整頓，并對全縣非煤礦山進行集中整治?？h委縣政府還召開全縣領導干部大會，重播該案庭審錄像，要求領導干部切實提升依法行政和環(huán)境保護意識。

　　湖北省十堰市鄖陽區(qū)檢察院訴區(qū)林業(yè)局怠于履行職責一案中，林業(yè)局局長在作法庭最后陳述時，當庭鞠躬道歉并鄭重承諾：決心做一個播種綠色的種樹人，做一個守護綠色的忠誠衛(wèi)士，帶領林業(yè)系統(tǒng)在履職盡責和依法行政的基礎上帶頭踐行“鄖陽擔當”“以補往日之過，以立他日之功”。

　　福建省清流縣檢察院訴縣環(huán)保局怠于履行職責案一審判決生效后，省政府發(fā)文指出，該案在全省乃至全國都有典型的示范意義，建議由環(huán)境保護督察辦公室在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)通報，吸取教訓；并采納檢察機關跟進監(jiān)督建議，要求省環(huán)境保護督察辦公室開展環(huán)境專項督察，對各地相關部門不積極落實環(huán)保法律法規(guī)等行政不作為加強督察，督促相關部門予以整改，嚴肅問責。

　　在已經(jīng)審結的行政公益訴訟案件中，通過法院判決行政機關繼續(xù)履行職責或確認其怠于履職違法，對行政機關違法行為予以警示，并通過判決的宣告和執(zhí)行，辦理一案，帶動一片，促進轄區(qū)或條線的相關行政機關強化監(jiān)管責任，堵塞監(jiān)管漏洞，規(guī)范監(jiān)管行為，切實提高依法行政、嚴格執(zhí)法水平。

　　鼓勵社會組織起訴，增強保護公益合力

　　根據(jù)民事訴訟法第55條規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。

　　試點地區(qū)檢察機關通過民事公益訴訟訴前程序，督促推動相關社會組織依法提起民事訴訟，相關社會組織提起訴訟后，檢察機關根據(jù)需要支持起訴，進一步履行法律監(jiān)督職責，鼓勵和幫助社會組織發(fā)揮應有的作用，增強了公益司法保護的社會參與。

　　截至2016年6月，試點地區(qū)檢察機關已辦理民事公益訴訟訴前程序案件59件，相關社會組織根據(jù)檢察建議已提起訴訟11件。相關社會組織特別是環(huán)境保護組織提起民事公益訴訟的熱情越來越高，與檢察機關加強協(xié)作的意愿也更加強烈。

　　江蘇省徐州市檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)，2013年以來，郭某等12人未經(jīng)有關部門批準，在家中非法開辦電鍍、酸洗加工作坊，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的工業(yè)廢水，未采取任何環(huán)保處理措施，直接排放至土壤和水體中，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重破壞。徐州市檢察院向中國生物多樣性保護和綠色發(fā)展基金會發(fā)出訴前檢察建議，建議對郭某等人提起水污染責任民事公益訴訟，并依法支持起訴。該系列案經(jīng)法院審理已判決，支持了原告全部訴訟請求。

　　下一步，各試點地區(qū)檢察機關將繼續(xù)堅持以辦案為中心，著力在提高發(fā)現(xiàn)線索能力、確保檢察建議質量和增強公益訴訟效果上下功夫。同時加強相關理論研究，努力實現(xiàn)試點經(jīng)驗與理論成果雙豐收，為完善相關制度立法提供實證依據(jù)和理論支撐。特別是要加大對食品藥品安全等領域公益訴訟案件的辦理力度，讓人民群眾更多地享受到公益訴訟制度改革的成果，增強獲得感。（王治國）